Quis Custodiet Ipsos Custodes?: La Responsabilità Degli Amministratori Pubblici

La Corte dei Conti già così affermava nella sentenza n. 49 del 25/09/2009: “Sussiste la responsabilità amministrativa a carico degli amministratori comunali nell’ipotesi di una concessione-contratto viziata da molteplici profili di illegittimità formale e sostanziale [..]”.
Esiste quindi una responsabilità precisa degli Amministratori Pubblici nei confronti dei progetti che approvano ed è una responsabilità che non si ferma agli aspetti formali ma si tratta anche e soprattutto di una responsabilità sostanziale.
Facendo un balzo in avanti nel tempo con la sentenza n. 966 del 18 febbraio 2013 il Consiglio di Stato ha ripreso quanto più volte indicato nei principi guida dell’Ordinamento Comunitario in tema di risarcibilità dei danni perpetuati dalla Stazione Appaltante versus il Promotore. In breve tale sentenza indica che: “ogni danno che sia conseguenza immediata e diretta della violazione di norme in tema di appalti pubblici possa, per ciò solo, definirsi ingiusto e, come tale, meritevole di adeguato ristoro”. In altre parole, il soggetto privato che intende rivalersi sulla Pubblica Amministrazione non ha necessità di provare la colpa diretta della stessa e men che meno della relazione di causa-effetto tra la sua colpa e il danno subito. Deve essere anzi la Pubblica Amministrazione a provare la non sussistenza dell’illegittimità dell’atto per evitare il risarcimento.
In sostanza grava sempre sulla Stazione Appaltante una responsabilità oggettiva (anziché soggettiva) sui progetti approvati, e quindi una responsabilità che non può essere annullata o demandata a terzi.
Questo principio assume ancora più rilevanza in relazione al contenuto del Nuovo Codice degli Appalti, più completo soprattutto dal punto di vista “finanziario”. In questo modo si cerca di indurre la Pubblica Amministrazione a dotarsi di certe competenze economico-finanziarie assolutamente necessarie per far fronte alla sua responsabilità verso i progetti. Si pensi a titolo di esempio all’art. 164 che individua il corretto metodo per determinare un’eventuale Contributo Pubblico in base al raggiungimento dell’Equilibrio Economico e Finanziario del Progetto. Come potrebbe una Pubblica Amministrazione che non comprende la valutazione di questo dato, essere sicura di erogare il corretto importo di Contributo Pubblico nel rispetto della norma?
 
Con la sentenza del Consiglio di Stato n. 790 del 20/02/2014, si è voluto inoltre porre l’attenzione su un altro punto molto importante: la responsabilità pre-contrattuale della Pubblica Amministrazione in caso di revoca degli atti di gara. É noto che tale responsabilità si palesa laddove la Pubblica Amministrazione sia ritenuta “…non rispettosa dei principi di buona fede e correttezza [..]”. Tuttavia tale sentenza va oltre questo concetto ed indica che “[..] si palesa scorretta la condotta dell’amministrazione che revochi con ritardo gli atti di gara, ingenerando per tale via legittimi affidamenti in capo all’aggiudicatario, quando avrebbe potuto (e dovuto) procedere con largo anticipo al ritiro in autotutela [..]”.
 Pertanto si delinea un comportamento scorretto della Pubblica Amministrazione non solo nel caso in cui non esegua le azioni corrette ma anche laddove le esegua in ritardo, determinando così un danno per l’Operatore. In tale caso la Pubblica Amministrazione è costretta ad indennizzare l’Operatore. Ma quando si palesa un comportamento scorretto della Pubblica Amministrazione in tema di revoca degli atti? Quando “l’amministrazione abbia proseguito l’iter di affidamento dell’appalto nonostante [..] ricorressero condizioni normative, economiche o finanziarie per interromperlo.”. Ecco pertanto che risulta fondamentale per la Pubblica Amministrazione essere consapevole sin dai primi passi di quali siano le condizioni economico e finanziarie del progetto ed essere pronta a recepire i relativi cambiamenti. Questo ovviamente vale in generale per tutta la durata del progetto; quindi anche in fase di gestione.
Vi è quindi da parte della Pubblica Amministrazione una piena responsabilità verso i progetti di cui spesso ci si dimentica e che invece è la ragione per cui si aprono contenziosi e si bloccano i progetti. Per gestire adeguatamente tale responsabilità la Pubblica Amministrazione non può fare altro che dotarsi di competenze economico finanziarie che sono richieste da Codice degli Appalti e ANAC innanzitutto, ma anche e soprattutto dal Sistema Italia stesso.
É per questo che Project Financing Atena è sempre in prima linea nella missione di garantire alle Pubbliche Amministrazioni il modo più semplice e diretto per acquisire quelle competenze economico finanziarie assolutamente necessarie per avere il pieno controllo di tutti gli aspetti e tutte le fasi del Progetto, così da evitare sorprese. In sostanza cerchiamo di rendere le Pubbliche Amministrazioni finalmente consapevoli del proprio ruolo e delle proprie responsabilità. E sono già in tante che hanno iniziato a percepire questa esigenza come è giusto che sia.
Il tema di Pubblica Amministrazione consapevole e competente in materia finanziaria e di PEF è uno dei concetti chiave del nuovo Codice degli Appalti per il quale Atena si sta prodigando per fornire i mezzi di attuazione. 
Il secondo concetto riguarda l’utilizzo di un approccio specializzato e strutturato per fare le analisi Finanziarie del Progetto, rispetto all’approccio destrutturato dei fogli di calcolo “tradizionali”. Analisi riduttive della rappresentazione della realtà del Progetto, come quelle effettuate con la maggior parte dei fogli di calcolo non permettono di avere una rappresentazione probabilistica corretta della realtà, inducendo questo tipo di problematiche:
 
  • Non Ottimizzazione o previsione errate dell’impiego delle Fonti di Investimento;
  • Non Ottimizzazione o previsione errate di Contributo Pubblico
(NB: e quindi, non rispettare l’art. 164 del Nuovo Codice Appalti sopracitato);
  • Reddittività di Progetto limitate;
  • Bancabilità del Progetto non adeguate
Con queste Conseguenze:
 
  • Rischio di Default della Concessione in fase operativa con disattesa dei servizi promessi alla collettività
  • Subire Richieste di Danni dalle parti coinvolte;
  • Impossibilità a mantenere gli impegni vs Collettività;
  • Meno Opere, Maggiori Spese, Minori opportunità
  • Pagare “Contributo Pubblici” più alti del necessario a fronte di una corretta simulazione finanziaria
  • Fare meno opere di quelle possibili con una attenta gestione Finanziaria
  • Non garanzia di realizzare le opere con le caratteristiche di utilità per la collettività
  • Non garanzia di avere a fine Concessione l’Opera in buon stato di Servizio
Per superare queste limitazioni con Project Financing Atena è possibile sviluppare una rappresentazione corretta della realtà dell’investimento tenendo conto delle molteplici funzionalità che si possono applicare sullo stesso a parità di flussi di cassa generati dalla parte Economica del Progetto e che di fatto iniziano laddove terminano i PEF presentati da altri.
Questa modalità inoltre permette di potere risimulare il progetto in caso di varianti o scostamenti rispetto alla realtà prevista  in qualsiasi momento anche indipendentemente da chi ha fatto il progetto stesso essendo la parte di input dei dati separata dalla parte di calcolo; Il terzo concetto nasce invece dal bisogno di un punto d’incontro tra i dati dei vari operatori che spesso sono presentati nei modi più disparati e la scelta della Pubblica Amministrazione che deve basarsi sulla massima imparzialità. Per ovviare a tale problema è necessario far convergere tutti i dati presentati alla Pubblica Amministrazione in un unico Sistema di caricamento e una omogenea e trasparente lettura dei risultati, rispettando chiaramente il dettaglio di ciascun Operatore. E questo è proprio quello che garantisce Project Financing Atena, in cui si può memorizzare qualunque tipo di progetto con qualunque tipo di dettaglio, calcolarli mediante la medesima logica di calcolo economico e finanziario, e presentarne i risultati in format di Prospetti omogenei e standard, riconosciuti dalla Linee Guida del codice degli Appalti. In questo modo sono chiari i vantaggi che si possono ottenere:
 
  • Un quadro chiaro di tutti i Progetti presentati, la cui leggibilità risulta immediata e facilitata per chiunque, in termini di risultati, di assunzioni fatte.
  • Confrontare in maniera puntuale e con la stessa logica di calcolo tutti i Progetti presentati dai partecipanti al bando rispettando così i principi di oggettività, trasparenza e imparzialità che sono alla base del Codice Appalti. 
 
È da notare, a questo riguardo, che proprio i contenziosi aperti dagli Operatori contro la Pubblica Amministrazione, che denotano la mancanza di imparzialità di valutazione, rappresentato ad oggi la principale causa di arresto di un Progetti [fonte Ance]. 
Pertanto l’acquisizione di uno strumento che garantisca una metodologia di oggettivazione e trasparenza dei dati presentati dai vari promotori possa costituire per la PA un momento importante di garanzia e opportunità per essere in linea con il nuovo codice degli appalti.
 
 
Scoprite anche voi in cosa consiste questa Strada di Conoscenza, Consapevolezza e Responsabilità.
 
 
FONTI:
  • Corte dei Conti, Sentenza n. 49 del 25/09/2009
  • Consiglio di Stato, Sentenza n. 966 del 18/02/2013
  • Consiglio di Stato, Sentenza n. 790 del 20/02/2014
  • Ance, Diagramma “Principali Criticità nella realizzazione di Opere in PF”, Presentazione 31/01/2014
 
http://www.contabilita-pubblica.it/2013/Dottrina/Iacoboni2.pdf
 
http://ww2.gazzettaamministrativa.it/opencms/opencms/_gazzetta_amministrativa/_permalink_news.html?resId=e39d412b-04d0-11e4-bc49-5b005dcc639c
Argomenti Project Financing

Paolo Zammitti, Atena, 23/01/2017

Atena / Blog

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